«Il Parlamento è ormai subordinato al governo». La riflessione del giurista tra articoli mai applicati l’intervento sussidiario del Quirinale e i nodi legati a ecologia e algoritmi. Un’analisi sull’attualità istituzionale che mette al centro il valore della dignità
A quasi ottant’anni dalla nascita della nostra Carta fondamentale, qual è lo stato di salute delle istituzioni italiane? Gaetano Azzariti, professore ordinario di Diritto costituzionale alla Sapienza Università di Roma, offre una lucida analisi che supera la dicotomia tra “immutabilità” e “revisionismo permanente”.
I Costituenti hanno scritto pensando al futuro. Dopo ottant’anni, qual è la parte della Costituzione che secondo lei ha retto meglio il passare del tempo e quale, invece, mostra i segni dell’età?
Penso che nella riflessione sulla Costituzione ci sia un vizio di fondo ricorrente, che porta a valutare la Carta “a compartimenti stagni”. Normalmente si risponde a questa domanda dicendo che la prima parte è meravigliosa e la seconda è da cambiare. Io non sono per nulla convinto che si possa fare una tale distinzione, che mi sembra in verità falsa ed anche un poco ipocrita. Essenzialmente per una ragione: in tal modo si tende a sottovalutare il fatto che la Costituzione è una legge fondamentale e possiede una sua unitarietà interna. La Carta deve essere considerata come un insieme, definendo un complesso equilibrio tra di diritti e i doveri delle persone (della prima parte) e l’organizzazione dei poteri (della seconda parte). Bisogna dunque stare attenti a modificare una parte, perché si rischia di creare degli squilibri complessivi. Questo, ovviamente, non significa che la nostra Costituzione sia intoccabile. Significa che bisogna superare una doppia retorica: da un lato, quella della “Costituzione più bella del mondo” e quindi immutabile; dall’altro, quella della Costituzione “vecchia” e dunque “da fare a pezzi”, visione quest’ultima che ha dato origine alla strategia delle grandi riforme, mirata a cambiare l’intera seconda parte ovvero i suoi principi fondamentali. Un approccio che ha prodotto un revisionismo costituzionale ideologico, facendoci perdere di vista ciò che invece è il vero orizzonte entro cui deve utilizzarsi l’articolo 138 che legittima la revisione della costituzione. Quel che i tedeschi hanno ben chiaro: la Costituzione deve essere soggetta ad una costante opera di “manutenzione”, non può essere “delegittimata” permanentemente. Il vero problema che si dovrebbe dunque affrontare è quello dell’attuazione costituzionale, non della sua vetustà. Ne è riprova il fatto che tutti dicono che la prima parte è intangibile, solo perché nessuno osa mettere in discussione il diritto alla salute, all’istruzione o la libera manifestazione del pensiero. Ma la domanda che dovrebbe porsi è: siamo proprio sicuri che oggi questi diritti fondamentali siano garantiti allo stesso modo per tutti e in modo soddisfacente? Se la risposta non dovesse essere pienamente positiva, più che una Costituzione invecchiata, mi viene da dire che siamo noi a mostrare i segni dell’età. E dovremmo allora pensare meglio a come attuare sia la prima che la seconda parte.
L’Assemblea costituente vide collaborare forze politiche distanti per un bene comune. Oggi, in un clima di forte polarizzazione politica, sarebbe possibile riscrivere una Carta condivisa o siamo condannati a riforme a colpi di maggioranza?
Quello che manca oggi è il presupposto storico e spirituale. Dopo il fascismo, le forze politiche erano molto più divise di oggi; il mondo stesso era spaccato in due: comunisti e socialisti da un lato, cattolici e liberali dall’altro. C’era un abisso politico – pensiamo al governo De Gasperi e alla cacciata dei comunisti dall’esecutivo -. Eppure, c’era lo “spirito costituente”, che non era una formula astratta, ma la volontà di trovare un compromesso alto. Allora il compromesso non era una brutta parola, ma la formula per definire ciò che univa la neonata Repubblica Italiana al di là delle divisioni. Nonostante la rottura del governo e la Guerra Fredda, si riuscì a scrivere una Costituzione condivisa tra tutte le forze politiche antifasciste. Oggi manca totalmente lo spirito costituente. È passata l’idea che le riforme costituzionali si possono fare “a colpi di maggioranza”. Abbiamo così avuto le riforme di centrosinistra e di centrodestra legate ai nomi dei leader del momento: la riforma Berlusconi, la riforma Renzi… Questa è la dimostrazione della mancanza di una visione condivisa, e spiega perché le grandi riforme costituzionali siano state poi spesso respinte dal corpo elettorale nei referendum. Questo è anche la conseguenza della scellerata idea che si può riformare una Costituzione per risolvere questioni di natura propriamente politica, per legittimare questo o quel leader, per far prevalere questo o quell’indirizzo politico. In questo momento non vedo i presupposti per poter pensare a una riforma condivisa. Prima che un problema giuridico, è un problema culturale e storico: bisognerebbe non seguire più la logica ormai imperante del populismo e tornare a pensare alle grandi questioni civili. Come diciamo noi costituzionalisti, le Costituzioni sono “lo specchio della civiltà di un popolo”. Non si modifica la Carta per rispondere alle esigenze del momento, ma per dare valore e sostanza giuridica ai principi di un’intera epoca storica. Oggi, mi sembra che l’intero sistema politico abbia abbandonato questo piano nobile della riflessione politica, per concentrarsi sul contingente.
Negli ultimi anni si parla spesso di riforme della forma di governo per garantire la stabilità. Questo tipo di modifiche rischia di alterare il delicato sistema di pesi e contrappesi studiato nel dopoguerra?
Io direi che quel sistema di pesi e contrappesi è già stato profondamente inclinato. È almeno un quarto di secolo che i costituzionalisti si interrogano su come porre argine alla “fuga dal Parlamento” e al progressivo indebolimento dell’organo che la Costituzione pone al centro del sistema rispetto all’estendersi dei poteri del governo. Oggi quella tendenza si è pienamente realizzata. Il Parlamento purtroppo ha perso la sua centralità ed è diventato un organo ‘servente’, dell’esecutivo. La prova più evidente è l’abuso della decretazione d’urgenza. La Costituzione prevede i decreti-legge per casi straordinari di necessità e urgenza, dunque in via del tutto eccezionale. Oggi, invece, il decreto-legge viene usato in via ordinaria, assorbendo quasi tutta la funzione legislativa: il Parlamento non fa altro che limitarsi a convertire decreti governativi. Lo squilibrio è totale, e si rischia di proseguire su questa strada senza rendersi conto dei danni istituzionali che comporta. Anziché continuare a lamentarsi per la debolezza dei governi – seguendo il mito della governabilità ad ogni costo -, bisognerebbe cominciare a pensare a come ridare un ruolo al Parlamento e alla rappresentanza democratica. Il primo contrappeso in democrazia è quello esercitato dal popolo e, se non va a votare metà del corpo elettorale, qui sì che c’è un problema di democrazia.
C’è un articolo o un principio che a distanza di ottant’anni ritiene ancora del tutto inattuato?
L’articolo 39, che riguarda la personalità giuridica dei sindacati e la loro rappresentanza proporzionale nella stipulazione dei contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti. Questo articolo non ha mai avuto seguito, ed è una delle ragioni per cui oggi le relazioni sindacali sono così complesse e frammentate, portando al caos attuale e al proliferare dei cosiddetti “contratti pirata”. L’articolo 39 è rimasto lettera morta perché le stesse parti interessate – sia i sindacati confederali sia le associazioni dei datori di lavoro – hanno temuto un controllo da parte dello Stato o limitazioni alla propria autonomia. Questa mancata attuazione ha lasciato un vuoto che pesa ancora oggi. In realtà, però, anche tutti gli altri articoli della Carta, pur se hanno trovato una loro attuazione, richiedono certamente di essere ancora e meglio concretizzati.
La figura del Capo dello Stato è passata nel tempo da “notaio della democrazia” a vero e proprio arbitro e garante nei momenti di crisi. Questo attivismo, secondo lei, è una forzatura del dettato costituzionale o rappresenta la sua più alta espressione adattiva?
La funzione di supplenza del Capo dello Stato scatta quando gli equilibri costituzionali sono incrinati. Il grande costituzionalista Carlo Esposito definiva il Capo dello Stato come il “reggitore degli stati di crisi”. Più si acutizzano le crisi istituzionali, più il Presidente della Repubblica viene attratto all’interno del gioco politico, il che, in via di principio, non è un bene. Noi dovremmo aspirare a un Presidente “notaio”, ma nei momenti di crisi costituzionale è inevitabile e giusto che si attivi per compensare le mancanze degli altri poteri. È così che il Presidente interviene spesso tramite la moral suasion per evitare che i governi approvino atti manifestatamente incostituzionali. Da ultimo, il presidente Mattarella è intervenuto più volte per espungere norme – inserite magari in furtivi emendamenti o in decreti-legge su cui si chiedeva la fiducia – palesemente contrari alla Costituzione, ai trattati internazionali o alla giurisprudenza della Corte costituzionale. Certo, si potrebbe obiettare che dovrebbe essere compito del Parlamento e del dibattito tra maggioranza e opposizione evitare questi esiti. Ma questo purtroppo non avviene perché la dialettica parlamentare si è avvitata su sé stessa: la maggioranza pone continuamente questioni di fiducia bloccando la discussione, e l’opposizione non riesce a fare altro che ostruzionismo. In questa paralisi, l’attivismo del Capo dello Stato diventa inevitabile, reso necessario dalla situazione.
Di recente sono stati modificati gli articoli 9 e 41 della Costituzione per introdurre la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Possiamo definirla una svolta epocale o c’è il rischio che rimanga un manifesto ideologico?
È ancora presto per rispondere con sicurezza, proprio perché le Costituzioni sono scommesse sul futuro e i principi devono poi essere tradotti in pratica. Certamente l’introduzione di questo principio è molto significativa. Nasce da un’insoddisfazione: c’era già una giurisprudenza costituzionale e una legislazione in materia, ma venivano ritenute insufficienti a garantire l’effettiva tutela ambientale.
Prima della riforma, alcune sentenze della Corte costituzionale avevano lasciato perplessi gli ambientalisti. Penso alla famosa sentenza sull’ILVA di Taranto del 2013, in cui la Corte ha sostanzialmente “alzato le mani” dicendo: l’ambiente va tutelato, ma vanno tutelati anche il lavoro e l’impresa, non spetta a noi decidere cosa prevalga. Adesso, con la modifica dell’articolo 41 – che sancisce la libertà di iniziativa economica privata inserendo espressamente il limite del danno all’ambiente e alla salute -, la Corte costituzionale ha uno strumento in più per dire che nel bilanciamento dei diritti l’ambiente deve prevalere. Vedremo se questa novità verrà recepita nei fatti. Per ora il primo passo è stato fatto – l’inserimento del principio in Costituzione -, monitoreremo l’attuazione.
Parliamo di intelligenza artificiale e del potere degli algoritmi, che rischiano di imporre una transizione dalla democrazia partecipativa a una tecnocrazia governata da colossi privati ed extranazionali. La Costituzione può arginare questa concentrazione di potere tecnologico e difendere la sovranità popolare?
Se applicata, la Costituzione può certamente farlo. Il problema non è l’intelligenza artificiale in sé, perché non si può essere contrari al progresso tecnologico, ma il modo in cui essa viene utilizzata. Recentemente anche il Papa ha sollevato la questione, ricordando che la tecnologia non deve mai prevalere sull’umanità e sulla centralità della persona. I famosi algoritmi sono comunque scritti da una mano umana; affidarsi ciecamente a essi significa cedere il potere alle pochissime persone che controllano queste tecnologie. Per non arrenderci a questo scenario dobbiamo far prevalere l’intelligenza umana, guidando il processo e mettendo l’intelligenza artificiale al servizio dei diritti e della cittadinanza. La nostra Costituzione tutela la libertà di manifestazione del pensiero delle persone, non quella delle macchine o degli algoritmi.
Se dovesse scegliere una sola parola della Costituzione da salvare a tutti i costi per i prossimi ottant’anni, quale sceglierebbe?
Dignità. La “dignità sociale”, che è la sintesi del costituzionalismo del Novecento e, spero, lo sarà ancora in questo secolo. Stefano Rodotà parlava di homo dignus come prerogativa più significativa dell’uomo costituzionale. La Costituzione richiama la dignità in tre passaggi chiave: l’uguaglianza (art. 3), i rapporti economici e l’iniziativa privata (art. 41) e il diritto a una retribuzione proporzionata (art. 36). La dignità riassume l’idea di porre la persona al centro, ma non l’individuo isolato tipico del costituzionalismo liberale dell’Ottocento. L’articolo 3 parla infatti di “dignità sociale”: una dimensione collettiva che unisce libertà, uguaglianza e solidarietà (quest’ultima sancita dall’articolo 2 nella formula assai significativa dei “doveri inderogabili” di solidarietà). Ciascuno di noi può essere veramente libero e socialmente eguale agli altri solo se ci riconosciamo tutti reciprocamente degni, senza considerare nessuno – donne, lavoratori, stranieri – inferiore. Dignità è la parola chiave da mettere al centro del futuro.
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